2013/05/16 17:57

Development as a buzzword: 세계은행 빈곤 거버넌스, 참여, 책무성, 권능강화 개발 학/업 노트

김성현 (2008) ‘국제금융기구와 빈곤 축소 프로그램’, 경제와사회 2008년 겨울호 

* 1999년 세계은행은 통합발전 모델(Comprehensive Development Framework: CDF)이라는 새로운 개발원프로그램을 발표했다. 이른바 포스트 워싱턴컨센서스라 불리는 세계은행의 새로운 노선은 시장경제에 과도하게 편향된 구조조정 프로그램의 문제점을 비판하고 정치사회적인 제도개혁을 통한 발전을 강조하고 있다. 진보적인 외형을 갖춘 이 새로운 담론은 특히 외채를 짊어진 국가들의 거버넌스 부족과 구공산국가 들의 경제자유화에서 파생된 문제들을 지적하고 민주적 정치개혁에 입각한 새로 운 발전 모델을 주장한다(OED, 1999: 4) (김성현, 2008; 265)

* 개발도상국의 거시경제 발전을 위해 사회적•구조적•인적 요소의 통합을 주장 하는 통합발전 모델과 민주적 거버넌스는 세계은행 총재였던 제임스 울펜슨 (James Wolfensohn)에 의해 강력하게 주창되었으며, 그 후 빈곤축소전략보고서 (Poverty Reduction Strategy Papers: PRSP)를 비롯한 새로운 원조 배분 메커니즘을 통해 실천적인 내용을 갖추게 되었다. 이러한 새로운 원조 개발 프로그램을 통해 세계은행의 발전 모델은 과거의 신자유주의적 경제정책 노선에 정치적이고 사회적인 개혁 프로그램을 통합하게 되었다. 참여(Participation), 권능강화(empowerment), 책무성(accountability)을 핵심으로 하는 새로운 개혁 모델을 주장하게 된 동기에 대해 세계은행은 시장경제를 향한 개혁을 수행하는 국가에서 원조를 더욱 효과적으로 관리함으로써 경제성장에서 소외된 시민의 고통을 덜어주겠다고 주장한다. 즉, 새로운 원조 프로그램은 과거의 프로젝트가 해결하지 못했던, 혹은 부패나 시민의 참여 부족 등 정치사회 적인 문제 때문에 더욱 악화된 빈곤 증가에 대해 제도적인 개혁을 통해 접근하겠다는 논리이다 (김성현, 2008; 276)

* 새로운 원조 프로그램은 시민사회의 능동적 역할을 강조하면서 정부나 의회 같은 공공기관보다 특정한 공동체에 대한 지원을 선호하는 듯하다. 존스(Tim Jones)와 하드스탭(Peter Hardstaff)은 「민주주의 부정하기: IMF와 세계은행은 어떻게 민중으로부터 권력을 취하는가」라는 제목의 논문을 통해 최근 국제금융기구의 원조가 의회의 승인과 감시를 우회해 시민의 공동체를 직접 겨냥하고 있으며, 이는 선거를 통해 대표성을 확보한 대의민주주의 기관을 소외시키는 결과로 이어진다고 지적했다(Jones and Hardstaff, 2005). 따라서 부패하고 책무성이 부족 한 정부 관료와 정치인이 지배하는 대의민주주의 기구보다 대표성이 없는 시민운동 조직이 참여민주주의의 원칙에서 볼 때 더 바람직하다고 할 수 있는가 하는 질문을 제기할 수 있을 것이다 (김성현, 208; 277)
        Jones, Tim and Peter Hardstaff (2005) “Denying Democracy: How the IMF and the World Bank Take Power From People.” World Development Movement, May.

* 국제금융기구의 새로운 원조 프로그램은 시민의 참여를 적극 권장하고 있다. 특히 특정한 정부를 상대로 원조를 제공하는 경우에도 계획의 수립과 예산의 집행 등에 시민의 참여를 의무화하고 있다. 시민사회의 행위자들은 선험적으로 도덕적이며 중립적인 행위자로 간주되고 자신의 이익을 적극 주장할 수 있을 것으로 생각된다. (그러나) 원조 배분 메커니즘에 참여하는 ‘시민’은 과연 누구인가? 그들은 어떠한 기준으로 참여자가 되며 어떠한 기능을 수행하는가? 이 기준은 과연 명확하고 정당하며 민주적인 참여를 촉진하는가? 나아가 대의민주주의보다 더 신뢰할 수 있는 확실한 근거가 있는가? (김성현, 2008; 277)

* 이른바 포스트 워싱턴컨센서스로 불리는 새로운 시각은 과거의 워싱턴컨센서스가 지나치게 시장의 탈규제에 집중한 정책을 추진해왔다고 비판하고 발전을 위한 새로운 패러다임을 주장한다(Stiglitz, 1998). (중략) 세계가 안고 있는 문제는 워싱턴컨센서스가 분석한 것보다 훨씬 복잡하기 때문에 몇 가지 기술적인 개혁으로 해결되기 어려우며 더욱 정치적이고 사회적인 선택이 필요하다는 것이다.

* 스티글리츠는 이러한 비판에 입각해 그는 사회 전반에 걸친 개혁을 위한 원조 제공자들과 국가와 시민사회 간의 대화로 정의되는, 좀 더 참여적인(participatory) 발전 전략을 주장한다. 이러한 전략은 정책의 우선순위를 결정하고 필요한 자원, 경제 관리, 지식, 산업 부문별 계획, 사회적 자본을 제공하는 통합적 접근을 통해 민간 부문, 국가, 공동체, 개인을 동시에 발전시킨다는 것이다. 즉, 새로운 컨센서스는 외부에서 정부에게 기술관료적 경제 처방을 강요하기보다는 사회 전체의 변화를 겨냥하고, 시장경제로의 이행을 보완하려는 목적을 담고 있으며, 시민사회 행위자의 참여를 강조한다. 따라서 포스트 워싱턴컨센서스는 몇 가지 요소의 조합으로 보인다. 그것은 워싱턴컨센서스와 시장경제를 향한 이행이라는 목표를 공유하고 있지만 더 제도적이고 사회적인 개혁을 강조한다. 그것은 또한 서구식 자본주의를 향한 단선적 발전을 주장했던 1960년대의 근대화이론과 유사하지만 1990년대 이후 유행하는 시민사회 담론과 결합하고 있다(Fine, 2002). 스티글리츠의 비판은 아시아 금융위기의 여파가 여전히 남아 있었고 새로운 국제금융 거버넌스에 대한 요구가 강력하게 제기되는 상황에서 ‘세계화를 관리 할’ 필요성을 제기한 것이었다 (김성현, 2008. 282)
        Fine, Ben. 1999. “The Developmental State Is Dead: Long Live Social Capital?” Development and Change, 30.
        2002. “Neither the Washington nor the Post-Washington Consensus: An Introduction.” http://www.networkideas.org/featart/sep2002/Washington.pdf (Search Date: 2007. 9. 1.).

* 개인적인 견해로 간주된 스티글리츠의 비판은 제임스 울펜슨 총재의 두 번째 임기가 시작되면서 세계은행의 정책에 뚜렷하게 반영되었다. 세계은행과 IMF는 새로운 밀레니엄을 맞이하면서 빈곤 근절을 정책 의제에 포함했으며, 원조 수혜국이 스스로 작성한 빈곤 축소 전략을 통해 과도한 외채를 관리하고 발전을 촉진한다는 목표를 수립했다. 또한 시장이 사회적인 토대에 의지하고 있음을 의미하는 사회적 자본(social capital) 개념이 세계은행의 담론에서 중요하게 부각되었다. 1999년에는 마침내 세계은행과 IMF의 연례 공동회의에서 빈곤 축소 전략을 토대로 한 채무 구제와 양허차관 공여 방안이 발표되었다. 세계은행의 자아비판적인 성찰이 구체화된 통합발전 모델(CDF)은 이러한 배경에서 발표되었다. 이 모델과 특히 그 중심을 이루는 빈곤 퇴치 프로그램은 세계은행이 공식적으로 비정치적인 원칙을 고수하면서 사실상 개발도상국의 정책에 개입할 수 있게 해주었다. 즉, 새로운 발전 모델은 시장을 향한 경제개혁과 원조를 연계한 워싱턴컨센서스의 틀을 유지하면서 개혁의 범위를 정치사회적인 영역에까지 확대하고 있는 것이다 (김성현, 2008; 283).

* (필자는) 이처럼 빈곤 축소 전략의 틀 안에서 구현되고 있는 새로운 거버넌스의 핵심 개념, 즉 참여, 책무성, 권능강화의 실천적 의미에 대해 성찰할 것이다. 필자는 이 개념들이 시민사회의 중요성을 강조하지만 사실상 사회적 역동성을 통제하는 새로운 기제가 될 수도 있는 가능성을 지적하고자 한다. 즉, 이 프로그램은 시민사회 부문의 특정한 행위자에게 빈곤한 공동체의 이익과 미래를 대표하도록 하면서, 사실상 민중 부문에 존재하는 자활적 에너지를 국제금융공동체의 신자유주의적 규범으로 흡수하려는 의도를 담고 있다는 것이다 (김성현, 2008; 204).

* 책무성을 통해 국제금융공동체가 지향하는 궁극적인 목표는 무엇인가? 세계은행은 다음과 같이 답한다. “모든 수준에서 공적 자원의 책무성은 재정을 투명하게 관리하고 서비스에 대한 사용자의 선택을 제공함으로써 보장될 수 있다 있다(세계은행 웹사이트의 ‘Accountability’ 항목)”. 이처럼 개발도상국 빈민에 대한 원조의 목적은 빈민이 자본주의 시장의 새로운 소비자가 될 수 있도록 돕는 것이며, 이 메커니즘을 왜곡하고 비효율적으로 만드는 공권력의 남용을 억제하는 것이 책무성의 목표이다 (김성현, 2008; 285).

* 이론적으로 책무성은 원조의 공급, 배분, 수요에 참여하는 모든 행위자의 파트너십을 강조하고 있지만 실제로 현지 정부는 정책 발의와 결정의 권한을 시민사회와 공유하는 데 매우 소극적일 수 있다. 국제금융공동체는 ‘빈곤축소전략보고서’를 작성하는 데 시민사회의 참여를 절대적으로 강조하고 있지만 실제 참여 과정은 형식적인 자문과 정보 제공에 머무르게 되는 경우가 빈번하며, 결국에는 정부의 정책을 정당화하는 것으로 귀결될 수 있다. 시민사회라는 모호한 영역의 대표를 어떻게 선정하고 신뢰할 것인가도 책무성의 원리가 현실에서 작동하는 데 중요한 문제가 된다. 이 문제와 관련해 ‘빈곤축소전략보고서’는 기이하게도 전통적으로 국가의 기능을 감시하고 외국과의 조약을 비준할 권리를 보유한 의회의 역할을 배제하고 있다. 새로운 원조 정책은 직접민주주의의 원리를 강조하면서 대의민주주의 기관 (의회)보다는 시민사회 혹은 NGO의 역할을 신뢰한다. 에벌레이와 헨(Eberlei and Henn, 2005: 27)은 사하라 지역의 ‘빈곤축소전략보고서’를 분석하여 “이론적으로 나 현실적으로나 국민의 대표기관인 의회에 대한 관심이 거의 없다”라고 결론을 내렸다 (김성현, 2008, 288)
        Eberlei, Walter. 2001. “Parliaments in Sub-Saharian Africa: Actors in Poverty Reduction?” Division 42 State and Democracy. Planning and Development Department. Study commissioned by the German Federal Ministry for Economic Cooperation and Development, http://inef.uni-due.de/page/documents/Parliaments_(2003).pdf.

* 대의민주주의 기관인 의회를 배제하고 대표성과 정당성이 불명확한 시민사회 의 참여를 강조하는 것이 과연 민주주의적인 원칙에 더 충실한 것인지, 그리고 의회의 감시와 견제를 통한 책무성의 강요보다 시민사회의 모니터링을 통한 책무성의 촉진이 더욱 효율적일지는 중요한 논쟁 요소라고 할 수 있다 (김성현, 2008; 289)

* 시민사회의 역할은 참여의 개념을 통해 구체화된다. 세계은행에 따르면 참여는 “이해 당사자들(stakeholders)이 정책 우선 순위 결정, 정책 결정, 자원 할당에 영향을 행사하고 공동으로 통제하며 공공재와 서비스에 접근하는 과정”으로 정의된다. (중략) 우선 이 새로운 원조 정책이 선험적으로 가정하는 ‘시민사회’가 원조 수혜국에 현실적으로 존재하는지 질문할 수 있을 것이다. (중략) 대개의 경우 “이 프로그램에 참여하는 NGO들은 가장 취약한 사회집단의 이익을 대표하기보다는 수도에 머물고, 영어와 불어를 구사하며, 이 프로그램을 다룰 수 있는 정보와 기술적 능력을 보유하고 자문을 제공한다. 더 심각한 것은 빈곤 축소 프로그램이 공권력에 밀착된 시민사회조직의 참여를 촉진하고 국제기구가 약속한 정책에 반대하는 노동조합이나 기타 조직의 참여를 배제한다는 것이다”(Lapeyre, 2002: 129) (김성현, 2008; 290).

* 노동조합과 원조에 관여하는 NGO의 갈등은 앞에서 살펴본 바와 같이 빈곤 축소 프로그램에 연계되는 조건, 즉 민영화를 비롯한 신자유주의적 구조조정 때문에 더욱 갈등적인 양상을 띠게 된다. 빈곤 축소 프로그램에서 수십 년 동안 외채 위기와 구조조정으로 고통을 겪는 노동자의 대표기관은 빈번히 배제되지만, 경영 능력을 갖춘 자본가나 전문가 집단은 시민사회 범주에 포함되곤 한다 (바로 이 점 때문에 빈곤 축소 전략 프로그램은 민중의 삶과 노동조건을 개선하는 권능강화의 수단이 되기 어렵다) (Chambas et Kerhuel, 2001) (김성현, 2008; 290).

* 시민사회 행위자의 참여는 프로그램 결정의 모든 단계에 적용되는 것은 아니며 대개 사회적인 분야로 한정되어 있다는 점을 지적할 수 있다. 거시경제나 재정에 관련된 질문은 참여 과정의 범위를 빈번하게 벗어나며, 전략 마련에 필수적인 발언권도 대부분 통합 프로젝트를 담당하는 엘리트의 수중에 있다. 바로 이 점 때문에 빈곤 축소 전략 프로그램은 민중의 삶과 노동조건을 개선하는 권능강화의 수단이 되기 어렵다 (김성현, 2008, 291).

* 권능강화는 빈곤 축소 프로그램과 통합발전 모델에서 가장 핵심적인 개념으로 위에서 설명한 참여와 책무성의 개념을 모두 포괄한다. 세계은행에 따르면 권능강화란 “개인이나 집단이 선택을 하고 이 선택을 바람직한 행동과 결과로 변화시킬 수 있는 능력을 향상시키는 과정”이다. 권능강화의 지향점도 역시 가난한 사람이 시장경제의 행위자가 될 수 있게 이끄는 것이다. 즉, “이 과정의 핵심은 개인적인 혹은 집단적인 자산을 형성함과 동시에 이 자산을 관리하는 조직적•제도적 상황의 효율성과 공정성을 증진하는 것”이다(세계은행 웹사이트의 ‘Empowerment’,‘Overview’ 항목).11) (김성현, 2008, 291)

* 빈곤한 민중에게 이러한 권능강화는 무엇을 의미하는가? (중략) 이 프로그램은 무엇보다 시장경제의 논리에서 배제되어 자신의 공동체와 삶을 유지해온 민중에게 획일화된 시장경제의 기술적인 논리를 적용한다. 조합이나 상호부조 등 공공경제의 영역과 시장경제의 영역과 구분되는 경제 영역을 설명하기 위해 연구자들은 사회적 경제나 제3섹터 같은 다양한 개념을 활용하고 있다. 국제금융공동체는 시장경제와 구분되는 논리를 가지고 작동하는 이 영역을 한정된 권능강화 개념을 통해 시장경제에 통합하고자 한다 (김성현, 2008; 292).

* 국제금융공동체의 새로운 원조 정책은 비시장적인 관계를 시장의 영역으로 이끌고 특수한 효율성과 기술성의 개념을 보편적인 것으로 적용함으로써 공동체의 논리를 수정한다. 공동체에게 이는 비용과 효율성의 개념에 주어진 우선순위에 따라 공동체에 내재한 자율규제 능력을 희생시킴을 의미한다. 바로 이 지점에서 사회적 경제의 영리화를 경계하는 비판이 제기되는 것이다 (김성현, 2008; 292)

* 신자유주의적 구조조정을 강요하는 새로운 정책이 빈곤한 공동체를 진정한 시민사회의 주체가 될 수 있게 할 것이라는 발상은 지극히 단순하고 모순적이다. 빈곤 축소 프로그램의 전개는 국제금융공동체가 현재까지 개입을 꺼려왔던 정치의 장에 관여할 수 있게 해준다(Chavaneux et Tubiana, 2000) (김성현, 2008; 293)

* “국제금융가들이 민중을 가난에서 구제하고 시민사회의 일원으로서 역할을 수행할 수 있도록 권능을 부여하자는 인도주의적 수사를 통해 사실상 빈민을 시장경제의 소비자로 만들고자 한다는 것” (김성현, 2008; 297)

* 마이크로파이낸스는 시민사회의 권능을 강화하고 참여의 토대를 구축하는 획기적인 방법으로 간주되고 있으며 빈곤 축소 프로그램의 한 축을 구축하고 있기도 하다. (중략) 현재 금융기관에 의해 담보물로 활용될 수 있는 가난한 사람들의 자산을 계량화하는 방법이 고안되고 있다. 이 분야의 연구의 선구자는 “공식적인 시장에서 활용될 수 없는 법의 테두리 외부에 있는 자산”을 “죽은 자본(dead capital)”이라는 용어로 개념화한 세계은행의 경제학자 헤르난도 데소토였다(De Soto, 2006).15) 페루의 사례를 토대로 데소토는 비공식적인 법외활동(extralegal activities)을 공식 적인 것으로 만들고 이 시스템을 규율하는 데 필요한 제도를 구축하는 방법을 워싱턴컨센서스에 알려주었다(Flynn, 2007: 5). 미주개발은행은 라틴아메리카의 ‘죽은 자본’이 12억 달러가량 될 것으로 추정하고 이 자산을 소비자의 부채를 상환하는 데 활용하도록 권고한다 (김성현, 2008; 299)
        De Soto, Hernando. 2006. An Approach to Extralegality and Dead Capital in 12 Countries of the Region. Washington D. C.: Inter-American Development Bank
        Flynn, Patrice. 2007. “Microfinance: The Newest Financial Technology of the Washington Consensus.” Challenge, 50(2).
        Grane’r, Staffan. 2007. “Hernando de Soto and the Mystification of Capital.” Eurozine, 19 January, http://eurozine.com/pdf/2007-01-19-graner-en.pdf. (데소토와 그의 ‘죽은 자본’ 개념에 대한 핵심적인 비판)

* 사회적 자본(social capital)의 금융자본화: 새로운 원조 정책과 마이크로파이낸스의 가장 두드러진 특징은 과거 자본가가 고려하지 않았던 비공식적인 경제 혹은 사회적 경제에서 영리적 이윤을 거둘 가능성을 발견했다는 것이다. 사회적 경제는 국가와 시장의 논리를 벗어나 특수한 규범에 따라 재화와 서비스, 화폐가 교환되는 사회영역이다. 새로운 금융 프로그램은 그것이 의도하든 의도하지 않았든 사회적 경제의 대표자들을 원조 프로그램이나 마이크로파이낸스를 통해 영리적인 시장에 끌어들이고 전통적인 공권력을 약화시키는 탈근대적인 접근법을 취한다. 빈곤 축소 전략 프로그램이 의회를 배제하고 시민사회의 참여를 강조하는 이유 중 하나가 바로 여기에 있다고 할것이다. 이처럼 사회적인 영역에 직접 개입하는 시장의 논리는 공공성이 우위를 점할 수 없는 영역을 확대한다. 이러한 접근은 진보적 담론의 형태를 띠더라도 경제에 대한 국가의 탈개입을 주장하는 신자유주의 이데올로기의 방향과 일치하는 부분이 있다 (김성현, 2008; 304).

* 세계은행을 비롯한 국제금융기구가 주목하는 ‘빈민’은 특정 국가의 국민이라기보다는 특수한 공동체에서 자구적으로 삶을 영위하는 일군의 사람이다. 또한 국가가 성장지상주의를 추구하는 영역으로 간주된다면 NGO는 공동체를 대표하는 조직으로 간주되고 있다(Elyachar, 2002: 497). 지난 20년 동안 NGO는 중요한 발전 행위자로 간주되어왔다. 정치적인 수준에서 NGO는 집합적으로 국가와 구분되는 ‘시민사회’를 대표하는 것으로 간주되었다. 또한 경제적인 면에서 NGO는 비공식적 경제와 사회적 경제를 대표하는 것으로 간주되고 있다. 일부 NGO는 영리적인 상업은행의 이윤을 고려해야 하는 국제금융기관과 발전기구의 하청을 받아 마이크로크레디트를 배분하고 감시한 다. 그러나 현지에서 이들은 벤처 사업가처럼 활동하기도 한다. 이집트의 사례를 연구한 엘리아카(Elyachar, 2002: 498)에 따르면 마이크로 대출에 막대한 투자를 하는 은행이 이윤을 거두고 있다. 그가 만난 한 은행가는 “NGO처럼 작동하는” 은행의 부서들이 거두어들인 이익 때문에 이 사업에 관여하고 있다고 증언했다 (김성현, 2008; 305).
 Elyachar, Julia. 2002. “Empowerment Money: The World Bank, Non-Governmental Organizations, and the Value of Culture in Egypt.” Public Culture, 14(3).

* 파인(Fine, 1999: 14~15)에 따르면 포스트 워싱턴컨센서스는 과거의 컨센서스 보다 더욱 강력한 억압적 요소를 가지고 있다. 그것은 신자유주의적 반국가 이데올로기를 그대로 유지하고 있으며, NGO와 풀뿌리 민주주의 분권화, 참여민주주의를 내세우면서 신자유주의적 개혁의 범위를 더욱 확대하고 있다. 국제금융공동체는 새로운 발전 행위자의 미시적인 사회관계를 ‘사회자본’이라는 개념으로 설명하고 있으며, 마이크로파이낸스는 사회자본을 금융적 자본으로 전환하는 역할을 수행할 수도 있다 (김성현, 2008; 206)
 Fine, Ben. 1999. “The Developmental State Is Dead: Long Live Social Capital?” Development and Change, 30.
 2002. “Neither the Washington nor the Post-Washington Consensus: An Introduction.” http://www.networkideas.org/featart/sep2002/Washington.pdf  (Search Date: 2007. 9. 1.).


덧글

  • grant writ 2014/01/13 02:31 # 삭제 답글

    뜬구름을 착 내려앉혀서 질감이 있는 일로 만드는 거, 그게 자체가 국제개발하는 사람들이 평생 안고 가는 과제가 아닌가 싶어요... 대학원에서 석사를 해도, 박사를 해도 어느 만큼은 뜬구릅 잡는 이야기인데다, 더 중요하게는 그 뜬구름이 없이 세세한 실행만 논하면 그건 개발학이 아닌 것 같아요. 저는 그렇습니다. 고민은 버리지 마시고, 고민을 같이 나눌 친구들을 많이 만나셔요.
    http://www.grantwritingservices.info/
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