2012/07/17 09:01

[연재] 빈곤에 대한 이해에서 출발하는 국제개발협력 - 4편. 빈곤에서 권력으로 개발 학/업 노트

지구촌 빈곤을 해결하겠다는 목소리는 무성한데, 무엇이 '빈곤'인지를 묻는 목소리는 드물다. 총 4회로 나누어 쓰는 빈곤에 대한 이해해서 출발하는 국제개발협력을 위해 짚어보는 '빈곤' 이야기. - 4편. 빈곤에서 권력으로 [연재 끝].


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빈곤의 다면성, 이해에서 정책까지
빈곤– 소득 부족, 기초 서비스의 부족, 역량의 훼손, 사회적 배제 그리고 빈곤층 스스로가 정의하는 다양한 요인들 –에 대한 이해가 다양하다는 사실이 빈곤 완화 및 국제개발 활동에서 의미하는 바는 무엇일지 살펴보자. “질문 속에 답이 있다.”는 말이 있다. 이는 빈곤에 대한 특정한 방식의 정의가 그에 해당하는 일련의 사람들을 빈민으로 규정하게 되고, 빈곤완화 정책 역시 그 사람들에게 맞춰 지게 되는 상황을 함의한다.

소득의 부족을 빈곤으로 보면 저소득 가구가 빈곤층이 되고, 문해율이나 기대수명과 같은 역량 (capabilities)을 기준으로 보면 교육이나 보건의료의 혜택에서 소외된 사람들이 빈곤층이 되는 식이다. 다시 말해, 각기 다른 빈곤에 대한 접근이 서로 다른 사람들을 빈곤층으로 비춘다는 것인데, 이는 개발 활동에 커다란 함의를 던진다.

인도의 예를 보자. 소득을 기준으로 할 때 인도의 빈곤 인구는 34%인데 비해 역량(capabilities)을 기준으로 한 빈곤 - 즉 적절한 교육을 받지 못해 글을 읽지 못하는 성인 인구는 56%이며, 만성적인 영양부족 인구는 44%에 이르는 것으로 조사됐다. 이는 하루 1.25$의 빈곤선 기준보다 약간 더 많은 소득을 얻기는 하지만 여전히 교육의 혜택을 받지 못해 제 잠재력을 제대로 펴지 못하거나 여전히 영양부족에 시달리는 사람들이 상당히 존재함을 의미한다.

문제는 이런 상황을 고려하지 않고 소득만을 빈곤의 기준으로 삼는 빈곤완화 및 개발 정책 아래서는 이들이 ‘보이지 않게’ 되고, 어떠한 사회적 지원도 받지 못할 가능성이 크다는 데 있다. 이런 예는 빈곤의 다면성 (Multidimensionality of poverty)에 대한 이해가 빈곤완화 노력과 개발 (development)에서 왜 중요한지, 단순히 소득만을 기준으로 빈곤을 바라보는 시선이 왜 빈곤에 대한 포괄적인 이해로 넓어져야 하는지를 보여 준다.

국제개발학 전공 대학원에서 많은 시간을 할애해 다양한 빈곤 평가 툴을 하나하나 가르치는 것도 이런 이유에서다. 인터뷰를 통해 재산과 소득 정도를 파악하는 방법, 한 사회의 성 역할이나 기득권, 혹은 관습을 관찰하는 방법, 마을 주민들이 주도하는 모임에 참여해 관찰하는 방법 등을 하나씩 살피며 각각의 방법이 갖고 있는 한계를 인지한다. 어떤 방법이 가장 나은지를 찾는 것이 아니라 모든 방법이 조금씩 불완전 함을 알아가는 식이다. 그렇게 한계를 인지해둬야 개발 현장에 나가서 현지인들의 삶을 자기 주관으로 왜곡하지 않도록 조심할 수 있기 때문이다. 빈곤 평가에서는 효율성보다는 신중함, 즉 가난하고 소외된 사람 가운데 보이지 않거나 목소리를 드러내지 못하는 사람이 한 명도 없도록 하는 것이 더 중요하다. 국제개발 활동을 통해 우리가 돕고자 하는 사람들이야말로 한 사회 내에서 보이지 않고 목소리를 내지도 못하는 바로 그 사람들이기 때문이다.

누구를 우선으로 한 빈곤완화 정책인가
빈곤에 대한 이해가 다양하다는 것은 ‘누구를 먼저 도울 것인가’ 혹은 ‘어느 나라에 국제 개발 원조를 우선적으로 제공할 것인가’ 에 대한 논의로도 이어진다. 빈곤을 소득의 부족으로 정의하는 지배적인 흐름에 비판을 제기하며 빈곤 완화 및 개발을 위한 자원이 현재와는 다른 방식으로 배분되어야 한다고 주장하는 논의들을 살펴보자.

옥스퍼드 대학의 경제학자인 폴 콜리어는 <빈곤의 경제학 The Bottom Billion>에서 ‘밑바닥 10억’ (the bottom billion)이란 표현을 제시하며 빈곤 완화 정책을 이들에게 집중해야 한다고 강조한다. 그에 따르면 세상에는 선진국 인구 10억과 우리가 쉽게 개발도상국이라고 부르는 상대적으로 가난한 나라에 사는 인구 50억 명이 있는 것이 아니라, 이미 부유하거나 적어도 부유하기 위한 궤도에 오른 50억과 전쟁과 기아에 시달리며 아예 밑바닥에서 나올 기미를 보이지 않은 나머지 10억의 인구가 있다.

즉, 밑바닥 10억의 사는 국가들은 ‘개발도상국’의 범주에 뭉뚱그려 넣기에는 둘의 사정이 너무 다르다는 것이다. 개발도상국 – 특히 베트남 등의 중간소득 국가들- 국가들이 경제 성장을 지속하던 1990년대 말에 최저빈곤국 (least development country)과 분쟁취약국가(fragile states)이 대부분인 밑바닥 10억 국가들의 국내총생산 GDP는 오히려 매년 0.5% 이상씩 하락해서 이들 국가들의 경제성황은 1970년보다 더 악화됐다. 또 개발도상국의 평균 기대 수명은 67세인 반면 밑바닥 10억 국가는 50세에 그치고, 5세 미만 유아 사망률도 10퍼센트 이상 차이가 난다.

콜리어는 이처럼 개발도상국과 밑바닥 국가들이 사실상 전혀 별개인 상황에서 “밑바닥 국가들의 경제성장률을 개발도상국의 그것과 같이 평균값을 내서 고찰하는 것은 내부 상황을 배제한 숫자놀음”일 뿐이라고 비판한다.

개발도상국과 달리 밑바닥 국가들의 문제는 그들이 지속 가능하지 않으며 불평등을 심화시키는 성장을 하고 있다는 것이 아니라 아예 성장 자체를 하고 있지 못하다는 데 있다는 사실이므로, 이런 상황에서 개발도상국을 통으로 보고 원조를 지원하고 빈곤완화 프로그램을 펼치는 것은 가장 시급하게 도움이 필요한 국가들의 요구를 외면하고 보다 나은 사정의 국가들에 자원 배분을 집중하는 일이라는 것이다.

요컨대, 국제개발 원조가 가장 도움을 필요로 하는 나라보다는 원조 공여국의 국가이익에 부합하는 수원국에 집중되는 현실은 이런 상황을 잘 대변한다. 콜리어가 이의 목소리를 빌리면,

“어느 개발 기관을 막론하고 차드와 라오스에 직원을 파견하는 데 꺼리는데 반해, 브라질이나 중국 같은 나라에는 파견 직원들이 넘친다. 세계은행은 주요 중간 소득 국가마다 대규모 사무실을 운영하고 있지만 중앙아프리카공화국에는 자그마한 사무실은 고사하고 상수 직원조차 없다. 그러니 개발 사업이 자발적으로 밑바닥 10억 인구를 위해 행해질 것이라는 기대는 하지 않는 좋다.” (21쪽, 빈곤의 경제학)


따라서 폴 콜리어는 개발도상국, 특히 빈곤 인구가 많은 중간소득 국가 (예를 들어, 인도의 경우에는 가파르고 지속적인 경제성장에도 불구하고 약 4억 5천 명이 넘은 사람들이 여전히 소득을 기준으로 한 빈곤층에 머무르고 있다)에 원조나 빈곤완화 노력을 집중하는 데에서 방향을 돌려 분쟁, 경기침체 등으로 가장 어려운 상황에 처해 있는 ‘밑바닥 10억’ 나라들을 바라봐야 한다고 주장한다.

이 주장은 앞서 빈곤을 소득의 부족으로 보고 빈곤선 아래에 있는 인구 비율을 국가개발 원조의 기준으로 삼는 일반적인 접근의 한계를 꼬집는 것이기도 하다. 이런 빈곤 평가 하에서는 인도나 나이지리아처럼 인구가 많은 동시에 경제성장의 궤도에 이미 오른 나라들로 국제원조가 배분되는 이유가 되는 반면 정치 갈등, 부족간 분쟁, 장기간의 경기 침체 등으로 허우적대는 동시에 인구가 작은 나라들을 국제원조와 빈곤완화 활동에서 소외시키는 결과를 낳기 때문이다.

한편 폴 콜리어의 주장에 반대하는 견해도 힘을 얻고 있다. 이들은 빈곤층의 4분의 3이 저소득국가(LICs)가 아닌 중간소득국가(MICs)에 살고 있다는 사실을 지적한다.

나라별로 빈곤층의 비율을 비교해 보면, 1990년에는 소득을 기준으로 한 빈곤층의 93%가 저소득국가에 살았던 반면 2007년에는 빈곤층의 72%, 약 10억이 인구가 중간소득국가에 살고 있다는 것이다. 이런 현실을 바탕으로 보면 폴 콜리어가 밑바닥 10억 (the bottom billion)으로 분류한 나라들의 대부분을 차지하는 분쟁취약 (the fragile and conflict) 국가에 국제개발 자원을 배분하기보다는 빈곤한 ‘사람’들이 실제로 많은 곳에 노력이 집중 되어야 한다는 것이다.

전 세계 빈곤층의 12% 정도만이 살고 있는 파키스탄이나 이라크 같은 분쟁 국가에 사는 모든 사람들을 위해 돈을 쓰기보기보다는 인도나 나이지리아 같은 중간소득 국가의 ‘빈곤층’에 돈을 쓰는 것이 낫다는 것이다. 이런 논의는 빈곤완화 및 개발을 둘러싼 새로운 도전을 제기한다. 중간소득국가에 사는 빈곤층이 전 세계 빈곤 인구의 72%를 차지한다는 것이며, 그 가운데서도 분쟁이나 갈등이 없이 평화가 지속적으로 유지되고 있는 중간소득국가에 전 세계 빈곤층의 66%가 몰려 있다는 것은 무엇을 의미하는지를 물어야 하는 것이다.

이는 빈곤 완화와 개발에서 한 사회 내의 불평등과 소득 재분배의 이슈가 이제까지보다 더 중요하게 다뤄 져야 하며, 국제개발 활동 또한 수원국의 시민사회 운동을 지원하는 한편 수원국 정부가 자국의 빈곤층에 대해 보다 강화된 책무를 지게끔 하는 방향으로 재편되어야 함을 의미한다.

빈곤에서 권력으로
이제까지 살펴보았듯 빈곤은 물질의 부족만을 의미하지 않으며 역량의 제한, 사회적 배제 혹은 참여의 부족 그리고 권력의 박탈 상대를 포함한다. 그리고 이는 빈곤을 낳고 대물림 하는 사회경제적 구조의 문제, 즉 부자와 빈자 간의 권력의 불평등이 문제의 핵심에 있음을 뜻한다.

이와 같은 사실이 국제개발 활동에 함의하는 바를 마지막으로 살펴보자. 빈곤을 부국과 빈곤, 그리고 빈국내의 권력 불평등 문제로 재정의한다면 단순히 더 많은 원조를 제공하거나 학교를 짓고 식량을 지원하는 것만으로는 빈곤에 대한 충분한 대응이 될 수 없다. 권력의 불평등 때문에 고통을 겪는 사람들의 권리를 강화하지 않고서는 어떤 개발 노력도 임기응변에 머물기 쉽기 때문이다.

그런데도 국제원조와 개발을 둘러싼 현실은 권력의 문제를 간과하거나 마치 존재하지 않는 것처럼 행동한다.

옥스팜의 수석 연구원인 던컨 그린은 원조에 관한 최고위급 회담인 ‘원조효과성에 관한 파리 선언 (2005년)’에 원조 공여국과 수원국의 파트너십은 96 차례나 나오는 반면 부국과 빈국 혹은 부자와 빈민 사이를 가로지르는 핵심 문제인 ‘권력’이란 말은 단 한번도 나오지 않음을 예로 들어 현실을 극명하게 보여준다 (<빈곤에서 권력으로>, 43쪽).

던컨 그린의 책 제목이기도 한 ‘빈곤에서 권력으로 From poverty to power’는 바로 이 지점에서 빈곤 완화와 개발을 위한 활동이 나아가야 할 바를 함축적으로 나타낸다.

개발의 핵심 과제는 빈곤층이 자신의 권리를 깨닫고 조직화를 통해 스스로의 권력을 실현하는 것이며, 이럴 때에 국가는 불평등을 줄일 공공 서비스를 제공하며 개인의 역량을 실현할 수 있도록 하는 책무를 가진 주체, 즉 ‘의무 담지자’가 된다는 것이다.

이를 토대로 하면 국제개발 활동의 내용 또한 달라진다. 기능이 미흡한 정부를 보완해 교육이나 보건의료 등의 서비스를 전달하는 (Service delivery) 데서 그치지 않고, 빈곤층이 스스로의 권리를 대변할 수 있게끔 그들의 목소리를 키우는 데 조력하며, 정부이든 국제체제이든 빈곤 상태를 가중시킨 이들의 책임을 묻고 이것이 국가의 정책 입안에 반영될 수 있도록 캠페인을 하고 옹호하는 쪽으로 그 역할이 확장되는 것이다.

요컨대, 이제 빈민의 자선의 대상이 아니라 권리의 주체이다. 빈곤의 극복은 넬슨 만델라의 말처럼 ‘자선의 몸짓’이 아니라 ‘정의의 행위’가 되어야 한다.

Poverty Dynamics
마지막으로 빈곤 완화와 개발을 이해하는 데 한 가지 관점을 덧붙여 보자. 바로, 시간축이다. 우리는 가난의 풍경이 벽에 걸린 그림처럼 정태적이지 않다는 것을 알고 있다. 누구는 빈곤한 가정에서 태어나 그대로 삶을 마치는가 하면, 누구는 가난에서 벗어나 풍족한 삶을 누리고 또 어떤 이들은 어려움 없이 살다가 갑자기 빈곤층이 되기도 한다. 비단 생애에 걸친 변화만도 아니다. 안정적인 일자리가 없는 경우라면 하루하루의 사정이 다르고, 의료보호 체계가 없는 곳에서 병에 걸리거나 또 홍수나 가뭄 등의 자연재해가 일어나는 경우라면 지난 여름과 올 여름의 사정이 다르다. 어떤 시기에는 빈곤층이었다가 어떤 시기에는 이를 벗어나기도 하는 역동성 (poverty dynamics)이 현실인 것이다.

이런 논의는 빈곤을 하나의 ‘장면’이나 ‘예외적인 상황’으로 바라보는 데서 시선을 넓혀 보다 근본적인 물음을 던지고 해결책을 찾게 한다. 왜 어떤 사람들은 빈곤에서 벗어나는데 비해 다른 사람들은 그렇지 못하고 이른바 ‘빈곤의 덫’에 갇히게 되는가 하는 물음으로부터 ‘만성적인 빈곤 (Chronic Poverty)’을 유발하고 영속화하는 사회경제적 조건들에 대한 관심이 자라난다.

또 왜 어떤 정치 체제는 일시적인 실업이나 기후 변화 등으로부터 유발되는 취약성 (vulnerability)에 보다 잘 대응하는 데 비해 다른 정치 체제는 이런 위기에 속수무책 일수밖에 없는지 하는 물음으로부터 취약성에 대응하는 사회적 보호 (social protection) 정책의 필요성에 대한 인식이 싹튼다.

요컨대, 빈곤은 소득이 부족이라는 현상으로 집약되어 보여지지만, 그 근간에는 부국과 빈국, 한 나라 안에서도 부자와 빈민 사이의 권력 불평등이 자리한다. 또 빈곤은 하나의 예외적 장면이나 현상이 아니며 누구나 빈곤에 빠질 수도 있고 반대로 그로부터 벗어날 수도 있는 역동적 과정이다.

그런 만큼 국가의 시민에 대한 책무가 바탕이 되는 사회적 보호 체계를 세우는 것이 빈곤완화를 위한 개발 활동의 궁극적인 목표가 된다. 국제개발 원조나 NGO의 활동도 이 큰 목표를 같이 공유한다. 빈곤에 대한 이런 관점은 빈곤을 싸워야 할 하나의 적이기보다는 우리가 살고 있는 세상에 대한 질문 그 자체로 다시 자리매김하게 한다. [연재 끝]


덧글

  • 2012/07/22 23:41 # 삭제 답글 비공개

    비공개 덧글입니다.
  • cklist 2012/07/24 09:23 #

    안녕하세요, 남겨주신 글 잘 읽었습니다. 반갑고 고맙습니다. 남겨주신 말씀 덕분에 큰 힘을 얻었어요. 하던 일 멈추고 돌아보게 되고요.

    저 역시 하나 둘 눈을 떠가는 과정인 것 같아요. 단번에 손에 착 잡히지 않아도 하나씩 하나씩 오래도록 해나갈 일이라고 생각하고 있습니다. 종종 인사 나누면 좋겠어요. 고맙습니다.
  • :) 2012/07/24 23:57 # 삭제

    아, 딱 오늘 저녁에 접속했는데 답글 남겨주셨네요! 저 위에 덧글 (2)라고 적혀있어서 정말 반가웠어요.

    아직 그 초입조차 밟지 못했지만... 오늘도 여러 군데를 돌아다니며 글을 읽었는데, 정말 참 다양한 분야의 이해가 필요하겠다! 하는 느낌이 들어요. 정말 말씀대로 하나씩 하나씩 오래도록 해갈 일이구요. 그래서 저는 앞으로 남은 2년도, 또 다시 지나갈 4년도, 또 그 후에 하게 될, 하고 싶은 것들도 너무 기다려져요. 제 20대를, 할 수 있는 한 꽉꽉 채우고 싶어요.

    더 좋은 표현으로 제 진심을 다 표현해내고 싶은데 글재주가 좋질 않아서... 오늘은 이만큼 쓰고 다시 읽어보니까 상당히 앞서가는 욕심쟁이로 보이는 것 같아요. ^^;

    요새 폭염주의보에 경보까지 내리는데 더위 잘 나시고 좋은 한 주 보내시길!
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