2010/06/05 05:57

저개발국 소농의 미래 ; 시장에서 누리는 권력 기후.농업.식량

빈곤에서 권력으로에 소개된 저개발국 농촌,농업 개발에 대한 옥스팜의 관점을 정리해둔다. 기업농인지 소농인지, 신녹색혁명, 유전자조작농산물 등의 자본-기술 집약적 농업이 약인지 독인지, 시장인지 자급자족인지의 논쟁에 대한 옥스팜의 입장을 가늠할 수 있다. 위의 책 136~179 쪽에 실린 내용을 간추려 Q&A로 정리했다.

Q. 녹색혁명은 비슷한 두 가지 계획에서 비롯되었다. 잘 알려진 것은 주로 관개시설이 구비된 환경에서 화학비료를 이용해 쌀과 밀 등의 신품종을 다양하고 폭넓게 재배하는 방식이다. 그리고 이와 동일하게 중요한 것은 농민들에게 안정된 가격을 보장하기 위해 도로, 관개 등 기반시설에 국가 차원의 투자를 하는 것이다. 두 가지 계획이 동시에 진행되면서 농촌 빈곤을 감소시키는 데 두드러진 성과를 냈다. 그러나 비료와 살충제에 대한 의존은 농민들 대부분을 빚에 시달리게 만들고, 환경문제를 낳았다. 최근 게이츠 재단과 록펠러 재단 등을 비롯한 수많은 원조제공자들이 아시아의 녹색혁명 경험을 재현하려는 바람에서 '아프리카 녹색 혁명을 위한 연대 AGRA(Alliance for a Green Revolution in Africa)'를 조직했다. 이같은 시도는 성공할 수 있을까?

A. "아프리카에서는 반세기 전의 선구자들과 판이하게 다른 환경과 마주할 것이다. 아시아에서 일어난 1차 녹색혁명은 강력한 행정 기관, 제 기능을 하는 대출시장, 쌀과 밀 등 주식 생산을 중시하는 관습, 기술적 지원과 기타 서비스 제공의 비용 효과성을 가능케 한 농촌인구의 밀집, 관개를 위한 풍부한 농업 용수 등에 의존했다. 대조적으로 아프리카는 농업 지원 제도가 허약하거나 거의 존재하지 않으며, 물이 부족하고 주식으로 삼는 작물이 다양하다. 더욱이 아시아의 녹색혁명을 가능케 한 국가자원 연구 네크워크가 부재한 대신, 기업의 연구개발이 그 기능을 대신하고 있다. 이런 문제가 어떤 마법의 탄환으로 해결될 것 같지는 않다. 더 심각한 문제는 아시아의 성취가 화석연료, 관개, 화학비료, 살충제를 엄청나게 많이 사용한 결과로, 이것들이 모두 '누워서 침 뱉기'가 돼 엄청난 환경비용을 발생시켰다. (160~161쪽)

Q. 생명공학은 옥수수, 캐놀라, 콩, 면화 등 작물의 유전자를 변형시킨 종자를 개발하면서 논란을 일으켰다. 유전자 변형 기술을 지지하는 사람들은 이 기술을 통해 빈곤층의 수요를 충족할 종자를 발명하게 될 것이라고 말한다. 잘 알려진 유전자 변형 품종인 '황금쌀'은 비타민 A결핍으로 시각장애에 시달리는 수십만 명의 아이들을 구할 수 있다. 유전자 변형 기술은 가뭄을 견딜 수 있는 작물처럼 기후변화에 잘 적응하는 품종을 개발할 수도 있다. 농업에서의 이 같은 기술 변화의 흐름은 빈곤층 소농에게 위기일까 기회일까?

A. 기술 변화의 흐름은 소농에게 위협과 기회를 더하고 있다. 예를 들면 나도 기술 덕분에 석유를 이용해 얼룩이 지지 않는 면화 대용물을 생산하게 됐는데, 이는 서아프리카에서 면화로 생계를 이어가는 1000만 명의 소농들에게는 지각 변동과 같은 충격을 던져주었다. 한편 노르웨이 스타방에르Stavanger 대학교에서는 나노 기술로 토양의 물 손실을 방지하고 극심한 기후 조건에서 물 온도를 유지해주는 방수막을 개발했다. 한편 유전자 변형 농산물에 대한 낙관적 주장들은 논란의 대상이 되곤 한다. 대다수 유전자 변형 작물은 제조제나 살충제 사용을 줄이고 노동력 사용을 최소화하는 등 대규모 농장의 필요에 충족하기 위해 만들어졌다. 이같은 기업주도형 기술 혁신에서는 소농들이 상대적으로 배제된다. 옥스팜은 새로운 녹색혁명보다는 지속가능한 농업으로의 전환이 소농들이 기후변화를 비롯한 환경적 변화에 더 잘 적응하도록 이끄는 방법이라 생각한다.

지속가능한 접근법은 구식과 신식의 농업 기술을 결합해 생물적, 생태적 과정을 통합하고, 재생이 어려운 농자재의 사용을 최소화하며, 농민들의 지식과 기술, 공동노력의 역량을 이용한다. 개발도상국에서 지속가능한 농업으로 전환한 농민은 1260만 명에 이르는데, 농지로 따지면 개발도상국 전체 경지의 3퍼센트에 해당하는 100만 헥타르 정도다. 이 농장들에서는 수확량이 평균 79퍼센트 증가해, 지속가능한 농업이 불가피하게 수확량을 떨어뜨린다는 일반적인 추론을 반박했다. 통합적 해충관리 계획으로 살충제 사용을 감소시키면서 수확량을 늘렸다. 예컨데 토양 침식을 최소화하는 무경간 농법zero tillage으로 알려진 방법은 세계은행이 농업의 주요한 성공 사례로 극찬한 것으로, 탄소를 감축하는 효과도 있다. 지금까지 지속가능한 농업은 정부의 지원을 거의 받지 않았지만 조직화된 농민들과 그 연대 조직들이 가하는 정치적 압력으로 상황은 바뀔 수 있다.

Q. 유가 상승, 안전 문제, 기술 혁신, 기후변화에 대한 우려가 복합적으로 작용해 세계 곳곳에서 연료용 농작물을 재배하는 농민의 수가 늘어났다. 바이오 연료 사용의 증가에 따른 농업의 변화는 소농과 다른 빈곤층에 이득을 줄 수 있을까?

A. 이에 대한 평가는 진행중이다. 옥수수나 사탕수수 등 바이오 연료 농업은 일자리를 마련해 주지만, 종종 작업환경이 형편없고 임금도 낮으며, 농장에서 소농들을 몰아내기도 한다. 유엔의 '토착 원주민 포럼' 의장은 전세계 600만 명의 원주민들이 대규모의 바이오 연료 농업에 땅을 내주고 내리막길에 몰려 있다고 경고했다. 인도네이시아와 말레이시아에서는 전세계 팜유의 80퍼센트가 생산되는 데, 전체 생산량의 상당한 비중을 소농들이 차지하고 있기 때문에 소농들이 직접적으로 바이오 연료 붐의 혜택을 입을 수 있다. 그러나 450만 명에 이르는 인도네시아 소농들은 보통 농산물을 구매하는 회사에 엄청난 빚을 지고 있어, 적절한 가격 협상을 할 수 있는 힘을 거의 갖고 있지 않다. 다른 상품과 마찬가지로, 소농민들이 새로운 시장에서 행사할 수 있는 힘의 정도에 따라 바이오 연료가 농촌에서 소외와 불평등을 악화하거나, 소농들이게 새로운 빈곤 탈출의 길을 열어 줄 것이다.

Q. 바이오 연료와 동물 사료의 수요 급증은 주식으로 쓰이는, 농지의 용도 전환를 낳아 주식으로 쓰이는 농산물의 생산을 줄인다.비어 있는 농지가 거의 없고, 남아 있는 숲은 보전되어야 하기 때문에 농업생산량이 반드시 증가해야 하고, 이 증가는 기후변화, 염화, 토양의 악화 등 다른 부정적 변화를 상쇄할 수 있을 정도로 신속하고 확실해야 한다. 생산성 증대를 위해 자본 집약형 농업 생산으로 전환하는 것은 소농들에게 어떤 영향을 미칠까?

A. 생산성은 빈곤층에게 혜택을 주고 불평등을 해소하는 방향으로 증대되어야 한다. 이런 목표를 달성하려면 기술도 지금까지 쓰이던 것과 다른 방식으로 관리되어야 한다. 더불어 농민과 시민단체의 입지가 강화되고, 기술의 연구개발과 이용에 국가의 규제와 직접 관여도 강화되어야 한다. 대기업이 기술 변화를 주도하고 농민들은 단순히 소비자로 있는 지금의 상황은 농업을 화학과 자본 집약적인 모델로 몰아세운다. 그것은 소농을 무시하고 농촌에서 불평등과 환경 피해를 늘리게 될 것이다. 이런 도전들에 대응할 것인지, 대응한다면 어떻게 할 것인지 하는 문제는 주로 농촌의 빈곤층이 어떻게 조직적인 활동을 할지 또 국가가 빈곤층 우선으로 개발 방향을 설정하는 의지와 능력이 있는지에 달렸다.

Q. 개발도상국의 농촌 빈곤층이 변화하고 성장하는 시장에서 좀더 많은 권력을 갖는 방법에는 어떤 것이 있을까?

아마르티아 센은 "포괄적으로 시장에 반대한다는 것은 마치 포괄적으로 대화를 거부한다는 것과 같은 이상한 태도"라고 강조한다. 문제는 시장 그 자체에 있는 것이 아니라, 시장을 지배하는 규율과 제도에 있다. 빈곤과 불평등에 대한 시장의 영향은 빈곤층이 시장의 작동 방식에 얼마나 영향력을 행사할 수 있는지에 달려 있다.

나이지라아 중부의 루와요Ruwayo 마을에 100여 명의 남녀 농민들이 거대한 망고나무 그들에 모여 앉았다. 한 여성은 "옛날 1980년대에는 정부 지원을 피부로 느낄 수 있었다"면서, "비료도 받았고 트랙터도 빌릴 수 있었다"라고 말한다. 그런데 지금은 담보 없는 농민에게 돈을 빌려주는 은행은 찾아볼 수 없고, 대부업자들이 눈물 쏟아지는 높은 이자를 물리고 있다. 지역의 농민조직들이 저축과 융자 제도를 마련했지만, 그렇다고 문제가 사라지는 것은 아니다. 농민들은 자체 운송수단이 없기 때문에 방문 구매자들이 제시하는 가격을 받아들일 수밖에 없다. 트럭을 대여하면 길목마다 지키고 서 있는 경찰이 뇌물을 요구한다. (165쪽)

A. 옥스팜은 대부분의 가난한 농촌 마을의 찬란한 미래는 첨단기술의 혁신이 아니라 시장에서 농민이 누리는 권력을 향상시키는 개선된 조직을 통해서 성취할 수 있다고 생각한다. 소농들은 수가 적고 가난하고 조직화되지 않아 시장에서 힘을 갖추지 못했다. 이것은 소농들이 시장과 가격정보, 또는 개량을 위한 투자에 필요한 융자 관련 정보를 획득하기 어렵게 하는 요인으로, 사실상 다음 추수때까지 먹고 살기 어렵게 만든다. 자신들이 운영하는 운송시설이나 보관시설이 없기 때문에 협상력도 거의 없으며, 생산품을 지속적으로 공급할 능력도 없다. 소농들은 가격 결정자가 아니라 가격 수급자다. 또 소농들은 정치적 영향력을 보유하지 못했기 때문에 도로나 다른 운송수단을 마련해 달라고 정부를 압박하지도 못하고 있다. 조직은 이런 장애를 극복하는 데 핵심이 된다. 농촌에 사는 사람들은 오래 전부터 노동조합, 협동조합, 상조회, 의료보험, 자조 집단, 계모임 등의 다양한 방법으로 조직을 갖춰왔다. 지난 수십년 간 많은 국가에서 생산자 집단의 명성은 회원들에게 해준 것이 거의 없는 정부 후원의 하향식 협동조합들 때문에 빛이 바랬지만, 새로운 상향식 집단들이 차츰 자리를 잡으며 불신을 극복하고 있다. 옥스팜은 말리, 온두라스, 인도 등 여러 나라에서 농민, 정부, 원조 제공자들이 협동조합의 방식을 광범위하게 활용하고 있음을 목격했다. 소농들이 시장을 지배하려는 구조와 교율에 영향력을 행사하려면 조직이 필요하다.

Q. 협동조합과 같은 새로운 상향식 조직들은 어떤 일을 할 수 있나?

A. 마케팅은 가장 핵심적인 활동이다. 또 생산자 집단들은 농민들이 저렴한 대출을 받고 비료와 종자를 좋은 가격으로 구매할 수 있게 한다 일부 생산자 집단들은 가공시설과 (특히 오지에서 중요한)운송수단을 제공하며, 고부가가치 상품으로 전환하고 수익성이 높은 시장에 진입하는 데 필요한 기준을 달성할 수 있도록 훈련과 기술을 제공한다.

한편 생산자 집단에서 수적 힘의 증대와 노하우 교환이 가져오는 효과를 경험한 사람들은 자신감을 갖게 된다. 생산자 집단은 오로지 국가만이 할 수 있는 시장 통제, 즉 규율이나 관행을 바꾸는 데 자신들의 경제적 성공이 달려있기 때문에 종종 정치적 행동에 관여하기도 한다. 그것에는 최저 가격이나 경쟁법을 설치하라는 입법 청원처럼 복잡한 것도 있고, 도로 신설처럼 간단한 것도 있다.

* 말라위의 상향식 조직인 전국소농협회NASFAM는 5000개의 조직과 9만6000명의 회원을 보유하고 있다. 협회는 담배, 면화, 땅콩, 쌀 등 회원들의 생산물을 판매하고, 수송비와 비료의 가격을 협상하며, 주요 국립은행에서 회원들이 대출할 수 있게 한다.

* 우간다 남서부 오지 농촌에 있는 한 농민협회가 우간다의 수도인 캄팔라에 있는 남아프리카공화국 소유의 패스트푸드 난도스Nandos 매장에 고품질의 아이리시 감자를 제공하기로 하는 계약을 성사시켰다. 계약조건인 감자 분량, 공급 빈도, 품질을 충족시키기 위해 농민들은 기술과 조직관리 방법의 훈련에 투자했으며,난도스는 이런 투자를 할 수 있게 보증 조치를 취했다.

* 볼리비아에서는 전국퀴노아생산자협회ANAPQUI가 전통적이고 영양이 풍부한 곡물인 퀴노아quinoa 재배자 5000명을 모아 설립한 조직이다. 퀴노아의 수출시장은 작지만 점점 확대되고 있다. 협회는 사전에 협상된 고정 가격을 지불하고 기술적 지원을 하며 회원들을 위한 가공공장을 운영했다. 퀴노아를 재배하는 농민들이 농장을 확장하거나 기계화를 단행해 소득이 늘고 안정됨녀서 아이들을 학교에 보낼 수 있게 됐다.

Q. 생산자 집단만으로 농촌 개발이라는 과제를 해결할 수는 없다. 효과적인 국가가 해야할 일은 무엇인가?

A. 구조조정 처방으로 개발도상국의 농촌을 피폐하게 만들었던 세계은행은 2008년 <세계개발보고서 World Development Report>에서 25년 만에 처음으로 농업 문제를 다뤘다. 보고서는 주요 식품 분야의 생산성 증대 노력을 포함하는 '개발을 위한 신농업 아젠다'를 지지하고 나섰다. 여기에는 낙동시장을 비롯해 빠르게 확대되고 있는 고부가가치 농업 시장인 원예업, 가금농, 양식업 등에 소농을 연계시키는 방안과 농촌의 비농업경제 분야에서 일자리를 창출하는 정책이 포함됐다.

성공적인 농업의 도약에 관한 연구들은 농촌의 빈곤과 불평등에 대한 해결책이 국가의 역할을 포기하지 않는데서 비롯됨을 알려준다. 최근 수년간 말라위는 국가의 행동을 통해 빈곤을 해소할 수 있다는 가능성을 보여주었다. 연속된 흉작으로 500만 명이 식량부족을 겪었지만, 말라위 정부는 원조 제공자의 압력을 물리치고 기근에 대처하기 위해 종자와 비료에 대한 정부보조금 제도를 도입했다. 결과는 놀라웠다. 수수 수확량이 배로 늘어 기아문제가 해결된 것이다.

개발도상국들은 농업의 중요성에도 불구하고, 산업국에 비해 1/9 정도만의 투자하고, 투자금의 대부분은 소농들과 상관없는 대규모 수출농업에 들어간다. 전세계적으로 농업 관련 연구개발의 70퍼센트는 이윤을 추구하는 초국적 기업들이 추진하고 있다.

성공적인 국가 개입은 생산성을 향상시켜 농민들이 저렴한 값에 생산물을 팔면서도 더 나은 삶을 살도록 보장해 주는 동시에 소비자로서의 혜택을 준다. 많은 빈농들은 실제로 생산자라기보다 소비자다. 아프리카 농가들의 70~80퍼센트가 자급자족에 충분한 식량을 재배하지 못한다. 부족분은 시장에서 사다 먹을 수밖에 없는 것이다. 그래서 식량가격의 상승은 가난한 소비자인 빈농들에게 피해를 주며, 특히 가공업자와 중개상들에게 돌아가는 가치 사슬이 아래로 전달되지 않으면 가난한 농민들에게 아무런 도움도 되지 않을 것이다. 

Q.  개발도상국에서는 2003년과 2004년 사이에 과일, 채소, 원예, 견과류, 생선 등의 수출액이 전통적인 수출품인 커피, 차, 쌀 등의 수출액을 추월했다. 빈국내의 국내 시장에서도 도시화와 신흥 중산층의 등장으로 가금류와 채소의 수요가 급증했다. 소농들은 이런 '새로운 농업'에서 이득을 볼 수 있을까? 소규모 농업의 미래는 어떤 모습일까?

A. 눈에 띄는 흐름으로, 초국적 기업들의 개발도상국 농업 진출이 늘어난 것을 볼 수 있다. 초국적 기업들은 자신들의 사업에서 수직적 통합을 달성하고, 생산량을 충당하기 위해 개발도상국에 사업을 확장한다. 소규모 생산자들은 이 거대 기업들과 직접 거래 하거나 비료나 종자를 사거나, 자신들의 노동력과 생산품을 판다. 이런 거래는 수백만 명의 고립된 소규모 생산자들과 한 줌의 거애 기업 사이의 엄청난 힘의 불균형을 특징으로 한다.

예를 들어, 일부 초국적 기업들은 구조조정 프로그램의 영향으로 국가가 농촌에서 뜻을 접은 일들에 뛰어들었다. 종자와 비료 관련 거대 기업들은 이제 소농들에게 농사에 사용할 종자와 비료는 물론 금융과 기타 연계 서비스도 제공한다. 이들은 서비스들은 '계약농사'라고 알려진 생산계약에 보증 가격으로 포함되기도 한다. 이런 계약이 소농에게 미치는 영향은 계약의 속성에 달려있다.

한편 개발도상국의 도시를 중심으로 급성장하고 있는 슈퍼마켓 사업도 새로운 변화 가운데 하나다. 이는 소농들에게 큰 영향을 미치는데, 국내의 지역 시장이 선진국에 수출하는 것보다 더 많은 잠재력을 제공하기 때문이다. 라틴아메리카의 경우, 슈퍼마켓이 구매한 지역 농산물은 그 지역이 해외에 수출한 수출한 양의 2.5배 였다. 국내 시장은 소농의 생계에 중심이 되는 것으로, 슈퍼마켓을 통해 판매를 잠정적으로 늘릴 수 있다. 그러나 슈퍼마켓이 요구하는 엄격한 양과 질을 충족시키지 못하면 농민들은 지금 세계 시장에서 자신들이 처한 처지처럼, 국내경제에서도 가장 이윤이 적은 벽지로 내몰릴 위험이 있다.

새로운 기업형 구매자들이 소농의 활성화에 일시적인 도움이 될 수 있다. 그러나 이런 일이 가능하려면 농민들이 조직을 통해 공정한 협상을 할 수 있는 역량을 키워야 하며, 생산품의 양과 질을 개선하는 데 필요한 지원이 뒤따라야 한다. 지구화를 피할 수 있는 곳은 계속 줄어들고 있다. 개발도상국의 농촌도 예외는 아니다. 따라서 국가와 생산자 조직들은 기술적, 상업적 변화 속도에 적응할수 있도록 서로를 지원하고, 성장에서 소농을 배제하는 사업 모델을 개혁하는 데 나서야 한다.

많은 개발도상국의 농촌이 근본적으로 변화하고 있다. 이 전환은 위기와 기회라는 복합적인 보따리를 제공하는데, 대농장 소유자와 다른 권력을 가진 사람들에 견줘 가난한 농민들에게 위기는 더 크고, 기회는 더 작다. 변화 속에서, 가난한 농민들은 더 취약해지고, 새로운 고부가가치 농업으로 더 많은 위협을 받을 것이다. 이런 상황에서 정부와 농민들이 어떻게 변화를 일으키고 변화에 적응할 것인지가 앞으로 몇 십년간 지구적 빈곤과 불평등의 진로를 결정하게 될 것이다.

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